Institutionelle Innovation: Ghana (Analyse)

Die Verwaltung natürlicher Ressourcen in Ghana ist geprägt von der Koexistenz formeller und informeller sowie zentraler und dezentraler institutioneller Strukturen.

Erstens existieren formelle Governance-Institutionen (FGIs), deren Regeln im staatlichen Landregime verankert sind. Diese Regeln werden durch die Landgesetzgebung geregelt und von zentralstaatlichen Behörden durchgesetzt (Yakovleva und Vazquez-Brust, 2014, S. 130). Sie bestimmen unter anderem die Zugangs- und Nutzungsrechte für große Bergbauunternehmen.

Zweitens gibt es informelle lokale Governance-Institutionen (ILGIs) mit einer stärker dezentralisierten, ländlichen Autoritätsstruktur, die als Chiefdom bekannt ist. Diese basiert auf unverschriftlichten, traditionellen Regeln und Praktiken des Landmanagements – dem sogenannten “Stool Land”. Dieses Land befindet sich im kollektiven Besitz der Gemeinschaft und wird vom jeweiligen Chief treuhänderisch verwaltet (Abdulai, 2017).

Der Artisanal Small-Scale Mining (ASM)-Sektor – also handwerkliche Bergleute und Betreiber – ist stark in diesen ILGIs verankert. Ein Drittel der ASM-Einnahmen wird an die lokalen Chiefs abgeführt (ebd., 2017). Berichten zufolge existieren diese informellen Governance-Strukturen bereits seit langer Zeit – lange bevor die FGIs in Ghana etabliert wurden (ebd., 2017). Sie sind unabhängig von formellen Institutionen entstanden und entsprechen dem, was Helmke und Levitsky als “Spontane informelle Institution” bezeichnen (2003, S. 17).

Ihre Forschung legt zudem nahe, dass diese Institutionen widerstandsfähiger gegenüber plötzlichem Wandel sind. Falls Veränderungen stattfinden, verlaufen sie langsam und in einem inkrementellen Prozess (ebd., 2003).

Abdulai (2017) argumentiert, dass historische Versuche, die informellen lokalen Governance-Institutionen (ILGIs) in Ghana während der Kolonialherrschaft zu verändern, auf Widerstand stießen. Dies führte schließlich zur indirekten Herrschaft, bei der ein kleiner Zentralstaat etabliert wurde, der die ILGIs weiter stärkte und aufrechterhielt.

Durch einen historischen Veränderungsprozess sahen sich die ILGIs jedoch erheblichen Herausforderungen ausgesetzt, um ihre Existenz zu sichern. Machtkämpfe in der Politik und eine wirtschaftliche Abwärtsspirale führten 1979 zu einem Staatsstreich, woraufhin die neu gebildete Regierung von Ghana (Government of Ghana – GoG) einen Plan entwickelte, um ihre Machtbasis zu stabilisieren (Abdulai, 2017). Dies führte letztlich zur institutionellen Entwicklung auf “Makro”-Ebene, mit einer Reihe von Interventionen wie dem Economic Recovery Plan (ERP) im Jahr 1983 und dem Structural Adjustment Program (SAP) für Ghana von 1986 bis 1991 (ebd., 2017).

Dieser Wandel unterstützt die Argumentation von Leftwich und Sen, dass “Veränderungen in einer institutionellen Sphäre zu Veränderungen in anderen institutionellen Sphären führen” (2010, S. 21) – das heißt, Veränderungen in den politischen Institutionen Ghanas führten zu Veränderungen in den wirtschaftlichen Institutionen.

Beide Programme wurden von den “Big Players” – der Regierung von Ghana, dem Internationalen Währungsfonds (IMF) und der Weltbank – entwickelt und verhandelt. Dabei wurden wirtschaftspolitische Maßnahmen zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit und Effizienz der Wirtschaft eingeführt, insbesondere zur Förderung des großflächigen Bergbaus (Yakovleva und Vazquez-Brust, 2014). Weitere Programme folgten, um den ASM-Sektor zu formalisieren, da durch die bestehenden ILGIs erhebliche potenzielle Einnahmen verloren gingen (Hruschka, 2015).

Governance-Maßnahmen zur Formalisierung des ASM-Sektors

Die unter der “ASM-Formalisierung” ergriffenen zentralen Governance-Maßnahmen folgten einer “dominanten Orthodoxie” (Salo et al., 2016). Dazu gehörten:

• Formale Registrierung der Nutzung natürlicher Ressourcen und der Nutzer

• Übertragung von kollektivem Landbesitz an den Zentralstaat

• Privatisierung von Ressourcen durch die Einführung privater Eigentumsrechte (PPRs)

• Durchsetzung neuer Vorschriften über Eigentumsrechte und Verpflichtungen

Diese Maßnahmen schufen das, was Scott als “gesellschaftliche Institutionen” bezeichnet (2008, S. 191), und damit das institutionelle Umfeld für die ASM-Community. Die Analyse zeigt jedoch, dass diese neuen Strukturen ihre Aktivitäten eher einschränkten als förderten.

Der Bericht legt nahe, dass die Regierung von Ghana eine direkte Governance-Strategie verfolgte, die durch “direkte externe Intervention und zentrale Orchestrierung” gekennzeichnet war (Institute of Development Studies, 2010, S. 70). In diesem Modell wurden neue Regeln und Vorschriften von den Big Players entworfen, während der Staat die zentrale Koordinierungsfunktion übernahm.

Die Forschung von Yakovleva und Vazquez-Brust (2014) argumentiert, dass die Regierung von Ghana (GoG) Eigentum und Entscheidungsgewalt über Bergbau- und Agrarlandrechte absorbierte, was entmündigende Auswirkungen auf Gemeinschaften, traditionelle Autoritäten und Kleinschürfer hatte, während die Macht zugunsten der GoG und der großen Bergbauunternehmen (LSMCs) umverteilt wurde.

Land, das einst unter informellen lokalen Governance-Institutionen (ILGIs) verwaltet wurde – das sogenannte “Stool Land” – wurde kommerzialisiert und unter privaten Eigentumsrechten (PPRs) handelbar. Dadurch entstanden wettbewerbsorientierte interorganisationale Beziehungen, insbesondere Rivalität um Ressourcen zwischen der ASM-Gemeinschaft und den LSMCs. Dies drängte die ASM-Gemeinschaft in eine unfaire und ungleiche Konkurrenzsituation, die zu Konflikten und zur Vertreibung von ASM-Gemeinschaften führte (G. Hilson et al., 2017).

Darüber hinaus zeigt die Forschung, dass ASM-Gemeinschaften von der Entscheidungsfindung über die Nutzung von Mineralien, Land und anderen natürlichen Ressourcen ausgeschlossen wurden (Yakovleva und Vazquez-Brust, 2014, S. 136). Dies ignorierte weitgehend den Top-Down – Bottom-Up-Verhandlungsprozess des institutionellen Wandels, den Scott (2009) vorschlägt.

Das Small-Scale Mining Act (SCMA) und seine Folgen

Die darauf folgende ad-hoc institutionelle Veränderung durch das Small-Scale Mining Act (SCMA) von 1989legalisierte den ASM-Sektor, der zuvor unter ILGIs operierte. Das Hauptziel war, Ressourcennutzer formell zu registrieren, die Ressourcennutzung besser zu überwachen und Einnahmen zu sichern.

Durch die Linse der 3Cs betrachtet, setzte die GoG durch regulatorische Maßnahmen Autorität und Kontrolle durch(Robinson et al., 2000), anstatt den ASM-Sektor zu unterstützen oder zu erleichtern. Die ASM-Gemeinschaft, bestehend aus Bergleuten und Betreibern, wurde dazu verpflichtet, einen komplexen, langwierigen und kostspieligen Registrierungsprozess zu durchlaufen, der zwischen sechs und zwölf Monate dauerte und über 1.000 USD kostete(Hruschka, 2015).

Noch schwerwiegender als die finanziellen Kosten könnten die “sozialen Kosten” gewesen sein, wie von Helmke und Levitsky (2003) argumentiert. Ihre Forschung zu Ghanas informellen politischen Institutionen legt nahe, dass der Wechsel zu neuen formalen Institutionen bestehende soziale Beziehungen belastete. Menschen, die sich an neue formale Institutionen hielten, mussten sich dabei von bestehenden informellen Strukturen lossagen, was als Verstoß gegen moralische und ethische Normen angesehen wurde (Leftwich und Sen, 2010, S. 21). Ob und in welchem Ausmaß diese Faktoren die Ergebnisse der institutionellen Reform beeinflussten, bedarf jedoch weiterer Forschung.

Institutionelle Widersprüche und das Scheitern der ASM-Formalisierung

Die beschriebenen Veränderungen auf Makroebene sowie die regulatorischen Maßnahmen durch das SCMA können als isolierte Veränderungen formaler Institutionen verstanden werden. Peter Evans nennt dies “Institutional Mono-Cropping” (2004, S. 31), wobei Standard-Governance-Modelle auf Basis formeller Regeln und Werte der “Big Players” eingeführt wurden, ohne zu berücksichtigen, wie diese mit den informellen Regeln und Werten der ASM-Gemeinschaften kollidieren könnten.

Insbesondere der Lizenzierungsprozess für ASM-Betriebe, die Organisation durch Privateigentum sowie die Entscheidungshoheit des Zentralstaats über Ressourcenrechte könnten zu “institutionellen Widersprüchen” geführt haben (Engberg-Pedersen, 1997, S. 190). Diese widersprachen weitgehend dem kollektiven Eigentum an Land und der traditionellen Entscheidungsfindung durch lokale Chiefs.

Diese Erkenntnisse decken sich mit allgemeiner Forschung zur ASM-Formalisierung, die zeigt, dass diese oft scheitert, weil sie nicht nur neue Arbeitsregeln einführt, sondern bestehende Gewohnheiten und Praktiken unterbricht und zu zerstören versucht (Salo et al., 2016, S. 1060).

Fehlende institutionelle Übergangsprozesse und ungewollte Folgen

Die Forschung von Felix Hruschka (2015) zu Ghanas ASM-Strategie hebt zusätzlich hervor, dass es an einem institutionellen Übergangsprozess mangelte, d.h. fehlende Kapazitätsentwicklung und unklare Anreize innerhalb der vorgeschlagenen Reform. Dies führte nicht nur zu einer ineffektiven institutionellen Veränderung, sondern auch zu ungewollten Konsequenzen der ASM-Formalisierung.

Der Bericht argumentiert, dass die Reform letztendlich eine “Institutionalisierung der Illegalität” bewirkte, indem ehemals informelle ASM-Gemeinschaften zu illegalen Akteuren gemacht wurden (Salo et al., 2016). Dadurch wurden ASM-Gemeinschaften an den Rand jeglicher Handlungsfreiheit gedrängt (Long, 2001, S. 71), was zu einem konfrontativen Verhandlungsansatz gegenüber institutionellen Veränderungen führte.

Fazit: Anhaltendes Scheitern der ASM-Formalisierung

Die Gesamtanalyse und die dargelegten Argumente könnten zum Teil das weitgehend gescheiterte “ASM-Formalisierungsprogramm” erklären, das bis heute evident ist. Die aktuellste Forschung des IEED (2016) schätzt, dass es in Ghana rund eine Million ASM-Minenarbeiter gibt, von denen 60 bis 80 Prozent weiterhin in Illegalität operieren.